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东亚能源安全合作现状与前景展望
来源: 中国电力报 作者: 摄影作者: 发布日期: 2017-01-10

       提要:当前东亚各国能源合作水平低,缺乏有效的能源安全协调机制,在国际能源市场上处于弱势地位。这成为东亚各国在能源安全方面面临的共同挑战和问题,但同时也标明它们在能源安全合作方面存在巨大的潜力。东亚各国应当积极改善关系,增进彼此之间的政治互信;构建多边合作机制,协调能源政策;建立地区能源组织,推进能源市场一体化;和平解决领土争端,搁置争议,共同开发。

       关键词:东亚合作;能源安全;地区安全;共赢合作

       在经济全球化和地区经济集团化的大环境下,作为未来20-30年世界经济发展增长最快的地区,东亚地区是全球能源需求增长的主要地区之一。东亚能源增长需求急剧上升,油气供需矛盾日益突出。中日韩三国对中东石油具有较高的依存度,而且石油运输又都需要经过安全性较差的马六甲海峡。日益增长的石油需求和对外部石油进口的依赖,大大加深了整个东亚地区的能源不安全感。能源安全已经成为各国内政外交的重点考虑因素。以能源安全和能源合作为视角探讨东亚战略和安全合作的现实性与可能性,对未来东亚地区各领域合作具有重要意义。

       所谓“能源安全”,学者通常从出口国和进口国的大角度来划分,是一个相对的不断发展中的概念。能源安全包括基础设施在内的所有能源供应链的安全,即包括国家安全、经济安全、环境安全和社会安全等各方面。就油气进口国而言,能源安全就是指能够保障国家在战争期间可以拥有足够的能源供应,或者广而言之能够保障能源的合理供应,从而保障国民经济正常有序进行。美国著名政治学者约瑟夫奈(Joseph S. Nye,Jr)在其著作《能源与安全》一书中曾指出:“一项成功的能源安全战略必须致力于防止供应中断,并减轻短期干扰所造成的损失,要实现这种战略,就需要把政治、军事、外交政策,国内能源政策与国际能源政策相结合起来。”

       一、 东亚能源安全格局与态势

       东亚地区有复杂的领土争端,存在伴随着局势紧张所带来的军事冲突的可能性。在地理与利益上与东亚地区紧密联系的相关国家如美国、俄罗斯也卷入其中,使得目前东亚地区成为自冷战结束以来矛盾交锋最为激烈的地区之一。能源问题既是亚洲国家之间进行多边合作的催化剂,也是产生利益冲突及摩擦的导火线。能源安全成为东亚地区国际关系加速调整的主要因素之一。

       (一) 东亚地区大部分国家能源资源匮乏,进口需求量大,对外依存度高,不同程度地面临能源安全挑战。东亚各国能源需求总量已接近世界能源需求总量的1/5。中国目前是世界第二大石油消费国。日本的能源资源十分匮乏,基本上都需要进口,是世界第三的石油消费国。韩国虽然人口较少、面积较小,却也是世界第五大石油消费国。随着东亚各国能源需求的快速增长,全球能源市场一体化程度日益加深,全球能源安全相互依赖性逐步增强,使得东亚各国在能源战略和能源安全方面的联系越来越紧密。

       (二) 能源进口距离遥远,进口区域和渠道单一,能源安全系数低。东亚地区的石油安全存在着较大的隐患:一是石油供给受外来因素影响大,中国、日本和韩国石油进口严重依赖中东产油区。据统计,中日韩三国自中东原油进口比率远高于美国和欧洲从中东进口的比率。众所周知,中东地区因为复杂的民族、宗教矛盾地缘战略格局的变动而导致其政治经济形势不稳定,是当今世界上最为动荡不安的地区之一。尤其是现在ISIS伊斯兰国的猖獗,极大影响了该地区的安全稳定,使得中东对东亚国家的能源供应增添了新的不安全与不确定因素。二是以海上运输为主的石油运输途径存在很大隐患。由于东亚各国能源运输海上运输线路严重依赖印度洋—马六甲海峡一线。而马六甲海峡是世界上最繁忙的水道之一,同时东南亚海域是海盗案高发区,每年因其造成的经济损失巨大。因而进口能源运输通道的安全隐患成为东亚各国面临的共同困境。

       二、 东亚能源安全合作现状

       由于受传统零和游戏思维定式,东亚地区各国在应对能源安全问题上,基本上采取的是所谓“能源民族主义(energy nationalism)”路径,疏于协调,各自为政,力图通过在海外直接控制油气田,推进与石油输出国的双边外交,建立油气管道等办法控制油气供应。因此东亚各国能源合作水平低,缺乏有效的能源安全合作机制,无论从设施、贸易、开发等技术层面,还是在能源战略层面,都没有形成合作体系,从而产生互相竞争。

       在当前国际局势动荡不安的环境下,由于缺乏区域性冲突处理机制,东亚各国为了确保自身对油气供应和运输通道直接控制为执行目标加剧了东亚地区形势的紧张和冲突。这种围绕着能源安全而展开的竞争与冲突,在很大程度上反映处理地区现实主义争端的经济侧面。同时,东亚地区还存在中日关于东海海域油气田、中国与部分东盟国家在对南中国海主权争议。这些能源争夺和领土领海问题、历史问题相互交织在一起,成为东亚各国开展能源战略合作的严重障碍。例如就中日东海领土领海之争而言,表面上是为油气田,实际上是日本面对中国崛起而采取的一种战略遏制对策,是对华实施岛链封锁和中国的反封锁之争。就日本看来,东海争端不仅仅关系到石油和天然气这一战略资源以及对钓鱼岛的控制,更重要的是关系到中日两国未来的长期竞争中谁将获胜的问题。通过与中国争夺东海油气等战略资源以及控制钓鱼岛,可限制中国的发展,使得在与中国的竞争中处于优势地位。总之,这些地区内国家间的能源冲突大大恶化了该地区的政治环境。

       东亚能源合作具有相当的战略紧迫性,同时东亚地区能源合作的欠缺也意味着着巨大的合作潜力。东亚地区由于缺乏能源机制和组织,没有协调一致的能源战略,在国际能源领域未能取得与其石油进口量相适应的地位,影响国际石油价格的议价能力大大弱于欧美国家。东亚各国都高度依赖中东地区的油气供应,其中高额的运输成本使得到岸油气价格高于国际市场的平均价格,即所谓的“亚洲溢价”(Asia premium),因而东亚能源合租具有相当的战略紧迫性。事实上,东亚能源合作基础广泛,潜力巨大,各国在能源方面有诸多互补之处。日本在资金和技术优势明显,战略石油储备体系完善,石油精炼能力很高,特别是在核电、节能、环保、开发新能源等方面,法律完备,技术先进,经验丰富。中国拥有劳动力、地利以及油气勘探等部分技术优势,同时也是煤炭生产大国,而且目前依然是日本、韩国重要的煤炭供应国,同时对先进的新能源和节能环保技术需求大。韩国在节能、市场运作、储备等方面也有诸多可以合作的地方。东亚各国在能源消费结构和能源供应、运输渠道上大致相同,为东亚各国能源合作奠定了有效基础。

       三、 未来东亚能源安全合作设想

       东亚国家之间政治外交军事关系不稳定,各国能源合作缺乏有效的政府推动以及各国在建立东亚石油区域合作机制的急切程度上有所不同等诸多因素,导致东亚能源战略合作滞后,不利于东亚各国的能源安全。考虑到能源的战略商品性质,东亚能源合作首先可采取一个“尝试性方式(tentative approach)”,而后再通过一系列信任建立步骤,逐渐建立一个全面的能源合作框架。建立东亚国家间的能源战略合作机制,能够有效改善东亚地区政治经济关系,建立和平稳定、繁荣发展的大局,互利互惠,合作共赢。

       (一) 加强政府间对话,改善政府间关系,增进政府间互信,不断拓展各方共同利益,构建东亚多边能源合作的基础。历史经验表明,双边结构不利于能源危机的解决,特别是当能源危机由多个国家卷入其中。世界各国的历史经验教训也表明,例如OECD的经验证实建立多边倡议会产生好的结果。良好的政治环境是东亚各国能源合作的基础,但是当前东亚地区政治关系紧张,中日、中韩、韩日之间因为历史问题与现实领土领海争端而没有得到根本彻底解决。日本与中国在东海和南中国海问题上存在摩擦,另外朝鲜半岛因为朝鲜核问题引发地震,台湾因为民进党上台导致与中国大陆的关系紧张。这些问题都严重影响着包括能源合作在内的政治经济合作。因而加强政府间对话,改善政治关系,加强政治互信,有助于增强彼此之间信赖利益,消除隔阂猜疑,是推动东亚地区能源合作的前提条件。各方都应该寻求共识,求同存异,尊重理解各方关切利益,加强能源合作,维护共同利益,实现各方的长远利益和互利互惠。

      (二) 通过构建有效的多边合作机制协调各国能源政策,传递能源情报信息,整合能源资源,增进能源合作。东亚各国需要一个多边合作机制来打破当前的双边冲突,在能源问题上面临的相关问题上存在着共同困境,因此需要各方精诚合作,研究与实施一些区域性工程项目推动合作的展开。中日韩三国可以联合起来,通过联合采购运输的方式降低进口石油的成本,提高东亚地区在国际原油定价中的话语权和主动权,建立起石油价格联盟,以消除亚洲溢价(Asia premium)。另外,东亚国家还可以在增加能源利用效率和联合开发新能源方面加强合作。例如笔者所在中国电力投资集团公司(China Power Investment Corporation),由公司全资子公司上海电力日本株式会社控股70%的大阪南港2.4兆瓦光伏发电项目已竣工投入运行。同时与韩国电力公社(KEPCO)有技术交流合作。韩国韩华集团则在日本运营着装机容量3.7万千瓦的发电站。因此,中日韩三国应当各自发挥所长,协调一致进行联合开发,进行多方能源合作,这样才能创造帕累托最优(Pareto Optimality),实现各方最大收益。现阶段应该积极建立政府、半政府和民间合作交流研究的地区能源组织,逐步倡导并支持东亚能源安全共同体和东亚能源共同市场的构建。可以考虑建设中日韩与东盟能源高官可以共享的网络,同时可以对各国的能源立法和政策进行协调,提高危机应对和管理的效率。目前建立的东盟“10+3”“亚洲能源合作工作组”在加强信息沟通方面已经发了积极作用。也可以建立民间或半政府的能源合作协会(论坛)定期交流、磋商研讨地区性的重大能源问题,对一些可行性方案的论证和预研究,努力推进东亚能源安全合作的机制化进程。例如日本在《2030年国际能源战略报告》中就建议亚洲各国效仿国际能源机构(IEA)成立亚洲能源机构(AEA);韩国政府和学界曾通过多种渠道向中国表达能源合作的意向,甚至为此专门成立了一个东北亚经济中心推进委员会;中国方面也越来越认识到东亚能源合作的重要性,并积极参加了各种活动。东北亚各国政府应该迈出更大的步子,支持东亚能源合作安全,努力推进东亚能源安全合作的机制化进程。

       纵观以往解决国际问题的经验,许多地区安全问题,就安全问题谈安全问题难以解决。相对来说,非政治领域内的区域合作会相对容易一些,这包括区域经济合作和非传统安全领域内的合作。欧洲经济一体化最成功之处并不在经济一体化本身,而在于它解决了用其他办法都没有解决的欧洲安全问题。虽然东北亚与欧洲情况有所不同,但欧洲经济与能源合作的成功经验对于东亚地区而言是值得借鉴和学习的榜样。东北亚国家在非政治领域内的合作,特别是地区经济合作,无疑是构建东北亚地区多边安全机制的重要一步。推进东北亚区域合作,一是应当尊重东亚地区各国多样性的现实,实现平等参与,协商一致,循序渐进,互惠共赢的原则。二是以经济能源合作为先导,带动政治安全合作,以政治安全为经济合作创造良好环境,以经济能源合作为政治安全合作积累共同利益基础。

      东亚能源合作可以满足各国对经济能源的需求,依次克服国家间的政治对立,促进地区和平。这种合作进程会促进国民之间的交流和认同,设计安全利益的地区能源合作完全有可能促进形成东亚合作的有力核心,并推进地区的经济一体化和政治合作。

      四、中国推动东亚能源安全合作设想

      自20世纪70年代末改革开放以来,随着国家利益的不断扩展,中国的国家安全也经历了一个从传统的生存安全到发展安全的过程。要维护和实现发展安全,就必须制定出完整高效的国家发展安全战略,这其中也应包括能够保持经济持续高速增长和国家安全稳定的能源安全战略。

       中国目前是一个对进口能源依赖不断增长的国家,因而我们的能源安全战略的出发点也应当是获取充足稳定的能源供应以保障国民经济的持续健康稳定发展。针对当前国际能源态势以及东亚能源安全战略格局现状,笔者认识,未来中国海外能源安全战略应当遵循以下战略思路:

       其一是“走出去”战略。通过“走出去”开展多边能源安全合作,走国际化能源安全战略之路。在当今世界经济发展过程中,任何一个国家都不可能具备经济发展所必需的全部生产要素,只有通过合作才能获取自身所不具备的或短缺的生产要素,也才可能将自己多余的生产要素进行转移、实现增值。中国是全球化发展过程中在国际分工链上的一个重要环节,中国必须利用全球化的机会化解能源风险。中国的能源安全战略还必须考虑到全球化和国际相互依赖的特点,以此为基础追求与东亚各国共赢的对外能源安全战略。在区域经济一体化时代,任何国家的能源安全都不可能独善其身。中国作为地区负责任的大国,我们也要减轻和化解东亚其他国家对中国崛起和自身能源安全的忧虑,也必须适当淡化地缘政治竞争,通过“利益绑定”的办法巩固和扩展与有关国家的共同利益,通过互利合作,实现协同发展。

       其二是推行“多元化”战略。早就20世纪早期,英国著名政治家丘吉尔就指出,能源安全在于供应体系的多元化。此话对于当今制定能源安全政策依然有重要意义。无论从历史上看,还是从当前其他能源消费大国的油气战略来看,多元化也是化解能源对外依赖风险的最为有效和最为主要的办法。中国的对外“多元化”战略,一方面是以东亚区域能源安全合作框架为依托,在全球范围内进行油气资源经营,另一方面是在能源来源、能源运输、能源结构、能源技术等领域开展全方位的多元化合作。中国在积极参与东亚能源安全合作的同时,也要重视同其他国家和地区合作论坛的合作与对话,比如中非合作论坛、中阿合作论坛、中国与海湾国家联合会Gulf Cooperation Council、上海合作组织Shanghai Cooperation Organization中与俄罗斯-中亚等能源丰富的国家合作,从而通过多层次、全方位的能源安全合作以最终实现能源安全。

      五、 对东亚能源安全博弈和地缘政治未来的思考

      与中国西部的地缘形势相比,东部沿海地区的地缘敏感地带对于中国来说压力更大,形势也更加紧迫一些。笔者认为,中国未来5-10年的地缘战略应该集中主要战略资源,确保自朝鲜半岛经过台湾海峡到南中国海这一地缘战略线路的安全。因为这一地带可能成为东亚乃至亚太地区各国利益冲突最为集中的地区,也是潜在安全危机最多的地区之一。中国的东南沿海一线是中国人口最集中的一个地区,也是中国海疆线最长的地区,中国在此处所面对的挑战也是最多、最大、最严重,对中国的影响深远。

      在当前中国国力不断增强力量外溢和外部对中国的“威胁”疑虑加深同步的背景下,中国与其他周边相关国家的矛盾也最容易在这一地区出现。

      能源安全问题是东亚国际政治经济格局演变的催化剂。中国能源安全不仅是一个保障国内供应的经济问题,更是一个关乎国际能源供求关系和能源地缘政治的战略问题。中国的能源战略已经成为今后亚洲乃至世界地缘政治平衡的重要因素。周边国家的竞争必将推动东亚国际政治经济格局的演变。

       东亚地区国际关系调整加速,其复杂性和不稳定性给地区安全形势带来了更多复杂深刻的潜在危机。各国之间的利益竞争激烈。中日关系中的摩擦与冲突现象会持续增加,美日同盟针对中国的形势也越来越明显。东亚其他国家在中美日竞争中的选择也越来越困难。韩国在处理与美国和中国的关系时也是左右为难,顾虑重重,东盟国家的大国平衡外交目前也面临中重新布局,难见成效。在中美日战略竞争不断激烈的情况下,东亚地区其他国家也不得不重新思考自己的立场,如菲律宾和马来西亚近期对华外交政策重新调整即为明证。这也在一定程度上说明亚太地区国际关系格局不明朗,甚至是不稳定。

       中美日韩四边关系是东亚地区格局调整和地缘政治演变的关键因素。如前所述,地缘政治的作用在美国对华战略中显得日益重要起来。随着中国综合实力的持续增强以及在亚太地区和全球地缘政治影响的扩大,美日以中国为对手的地缘战略倾向只会加强。美国不得不接受中国影响力扩大的事实,一边通过各种政治经济手段对中国是“胡萝卜加大棒("carrot and stick" strategy)”政策。一个重要表现就是加强美日韩军事同盟,从地缘政治角度,美国还开始在军事上加紧以关岛为中心向南北延伸的第二岛链布局。

       缓解东亚地缘政治紧张形势要以能源国际合作为突破口,一个国家的能源安全在于能源的多样化,而能源多样化需要国际社会在油气开发和技术合作领域进行密切合作。有关国家需要坚持通过政治外交手段处理好油气开发争端;另一方面还需再提高传统能源使用效率,以及在风能、太阳能、生物节能、海洋能在内的各类新型能源开发领域进行合作,共同走一条节能环保型道路。寻找国际能源合作的突破口,也有助于保障地区各国的能源安全。